Geen grondslag om reizigers bij 100% controle Schiphol lukraak te ondervragen

Sinds december 2003 vindt er op de luchthaven Schiphol op de vluchten uit Suriname, de (voormalige) Nederlandse Antillen, Aruba en Venezuela een 100%-controle plaats. Passagiers, hun bagage, de vracht en het vliegtuig worden systematisch gecontroleerd op verboden goederen. Bij het betreden van het luchthavengebouw staan vervolgens douaneambtenaren klaar die de passagiers vragen stellen over bijvoorbeeld de financiering van hun ticket, het doel van de reis en de aard van het werk dat de betreffende passagier doet.

Indien daaraan niet wordt meegewerkt, wordt de betreffende persoon aangehouden en kan deze in de regel een boete tegemoet zien wegens het niet voldoen aan een ambtelijk bevel (artikel 184 Sr). Ook zijn er gevallen bekend waarin de weigerachtige reiziger werd meegenomen naar een aparte controleruimte om aldaar gevisiteerd te worden, met alle gevolgen van dien. De Nationale Ombudsman heeft al meerdere keren de gang van zaken met betrekking tot de 100%-controles als mensonterend gekwalificeerd[1].

Voor de vraag of er sprake is van overtreding van artikel 184 Sr is onder meer van belang de vraag of het ambtelijk bevel dat niet wordt opgevolgd rechtmatig is gegeven, of – zoals in het onderhavige zaak -: is het ambtelijk bevel om inlichtingen te verstrekken ter zake de 100%-controles gebaseerd op een wettelijke bevoegdheid en zo ja welke?

Dat was ook de vraag waar het hof te Amsterdam zich onlangs voor zag gesteld  en die deze vraag vervolgens ontkennend beantwoordde [2].

De zaak was als volgt. Persoon A komt na een lange vlucht uit Suriname aan op Schiphol. Bij de “gate” wordt hem een aantal vragen gesteld: wat voor werk hij deed en wat het doel was van zijn reis naar Suriname. Vragen waar hij geen antwoord op wilde geven. De vragen werden hem nogmaals door de douaneambtenaar gesteld en wederom weigert hij antwoord te geven. Hij wordt vervolgens aangehouden wegens het niet voldoen aan een ambtelijk bevel en overgedragen aan de Koninklijke Marechausse.

Hij wordt uiteindelijk vervolgd wegens het niet voldoen aan een krachtens artikel 14 van het Communautair Douanewetboek gegeven bevel. Dit artikel luidt:

Artikel 14
Voor de toepassing van de douanewetgeving dient elke persoon die direct of indirect bij de desbetreffende transacties die in het kader van het goederenverkeer worden verricht, is betrokken, de douaneautoriteiten op hun verzoek en binnen de eventueel vastgestelde termijnen alle nodige bescheiden en inlichtingen, ongeacht de dragers waarop die bescheiden en inlichtingen zich bevinden, te verstrekken en deze autoriteiten alle nodige bijstand te verlenen.

Het hof overweegt:

Het Communautair Douanewetboek (CDW) is vastgesteld bij verordening van de Raad van de Europese Gemeenschappen (nr. 2913/92) van 12 oktober 1992[3]. Voorts zijn is in deze kwestie van belang de artikelen uit de Algemene douanewet, waarin het CDW ook hier van toepassing is verklaard[4].

De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de invoering van de Algemene douanewet houdt onder meer in[5]:

Voorts geldt dat de controlebevoegdheden op het terrein van de douanewetgeving niet worden ingesteld door middel van nationale wetgeving; zij vloeien rechtstreeks voort uit het CDW. Om tegen deze achtergrond tegemoet te kunnen komen aan de maatschappelijke wenselijkheid om een uniformering van de controlebevoegdheden van de Nederlandse douane op fiscaal en niet-fiscaal terrein tot stand te brengen (….), is ervoor gekozen die bevoegdheden in de Algemene douanewet een eigen plaats te geven. Uiteraard kunnen de bevoegdheden, gelet op de reikwijdte van de Algemene douanewet, alleen worden uitgeoefend in relatie tot goederen waarvoor bij het binnenbrengen, dan wel het verlaten van het douanegebied van de Gemeenschap (…) sprake is van toepasselijkheid van regelgeving (…) inzake de toepassing van verboden of beperkingen.

Ter zitting bij het hof d.d. 17 november 2010 verwees de advocaat-generaal naar een notitie die namens de Algemeen Directeur Douane was opgesteld in verband met deze kwestie. Hierin werd aangegeven dat o.g.v. artikel 14 van het CDW aan alle bij het binnenbrengen van goederen betrokken personen de verplichting is opgelegd aan de douaneautoriteiten alle nodige inlichtingen te verstrekken.  Dit ziet derhalve op de in- en uitvoer van goederen. Waaronder ook valt de invoer van verdovende middelen[6].

Een groot verschil is echter dat ten aanzien van de meeste reizigers die op Schiphol aankomen geen enkele verdenking bestaat ter zake overtreding van de Opiumwet of Douanewet. Het genoemde artikel is om die reden dan ook niet op hen van toepassing.

Het hof overweegt:

“Blijkens voornoemde wettelijke bepalingen en de toelichting daarop kunnen controlebevoegdheden als het vragen van inlichtingen worden uigeoefend ten aanzien van de in en uitvoer van goederen. In het licht van de strekking van die bevoegdheden, te weten de vaststelling van douanerechten, moet naar het oordeel van het hof worden aangenomen dat een verzoek om inlichtingen niet behoeft te worden ingewilligd in een situatie waarin nog in het geheel niet duidelijk is dat sprake is van in- of uitvoer van goederen als bedoeld in de douanewetgeving.(…) Het vorderen van inlichtingen in de fase daaraan voorafgaand moet worden beschouwd als prematuur.”

Bij voormelde stand van zaken kon er in de onderhavige kwestie (nog) geen sprake zijn van een wettelijke bevoegdheid om inlichtingen te vragen. Vrijspraak volgde. Het hof benadrukt nog wel dat de douaneambtenaren vele bevoegdheden ten dienste staan om te onderzoeken of reizigers betrokken zijn bij de invoer van verdovende middelen. Dat zijn echter de gebruikelijke controlebevoegdheden die vrijwel iedere passagier moet dulden op het moment dat deze met het vliegtuig reist en hebben een meer passief karakter.

De uitspraak zal verstrekkende gevolgen hebben voor de praktijk op Schiphol. Nietsvermoedende reizigers worden daar immers nog dagelijks geconfronteerd met de controles en vragen waarop zij geacht worden antwoord te geven. Ten onrechte dus. Het wordt tijd dat daar een eind aan komt en ik verwacht dat deze uitspraak daar een eerste zet toe zal geven.