Reorganiseren in de kinderopvang

“Baby’s plukken de vruchten van de crisis” luidde de titel van een artikel dat eind april 2012 stond in HP De Tijd. Het artikel verscheen naar aanleiding van het omstreden boek van psycholoog Marlise Eerkens getiteld “Wat doen we met de baby?” waarin wordt betoogd dat de allerkleinsten niet gebaat zouden zijn bij opvang door een ander dan de ouders. De auteur van het artikel concludeert dat de huidige economische en financiële crisis voor de allerkleinsten in dat geval wellicht zo slecht nog niet is, nu zij als gevolg van de crisis van de kinderopvang af worden gehaald. Dat de allerkleinsten niet gebaat zouden zijn bij kinderopvang, is zeer omstreden. Wat wel vast staat  is dat de vraag naar kinderopvang om een veelheid van redenen is gedaald. Dit artikel gaat over de gevolgen van die verminderde vraag. Sinds het laatste kwartaal van 2011 ondervindt ook de kinderopvangsector de gevolgen van de economische en financiële crisis. De kindbezetting staat onder druk doordat ouders hun kind minder of geheel niet meer naar de kinderopvang brengen. In een sector die de afgelopen jaren in het teken stond van groei en een overschot aan vraag, is die vraagafname nieuw.

De verminderde vraag naar kinderopvang wordt veroorzaakt door meerdere factoren. De voornaamste zijn de verlaging van de kinderopvangtoeslag die begin dit jaar in ging en de toename van het aantal ouders dat door de crisis hun baan verliezen. Als gevolg van deze ontwikkelingen is kinderopvang duurder geworden en in sommige gevallen niet meer nodig. Er is geen aanleiding om te denken dat deze ontwikkeling niet structureel is. Hierdoor ontkomt ook de kinderopvang niet aan bezuinigingen. In een sector waarin de personeelskosten het merendeel van de vaste kosten uitmaken, zijn gedwongen ontslagen bij het doorvoeren van deze bezuinigingen helaas onvermijdelijk. Een belangrijke vraag die hierbij recent werd opgeworpen door een kinderopvangorganisatie met meerdere locaties is of de verminderde vraag naar kinderopvang per locatie of organisatiebreed aangepakt kan/moet worden.

Om deze vraag te kunnen beantwoorden is het eerst noodzakelijk kort de regels te schetsen die gelden bij het doorvoeren van bezuinigingsontslagen.

De verminderde vraag naar kinderopvang en de daaraan gekoppelde afname van de kindbezetting vormt een bedrijfseconomische reden voor ontslag. In het Ontslagbesluit en de Beleidsregels Ontslagtaak UWV WERKbedrijf (hierna: Beleidsregels) is bepaald op welke wijze een bedrijfseconomisch ontslag doorgevoerd kan worden. Het aannemelijk maken van de bedrijfseconomische noodzaak levert doorgaans niet veel problemen op. Het wordt complexer bij het bepalen wie ontslagen moeten worden en in welke volgorde (de ontslagvolgorde).

Sinds 1 maart 2006 is hiervoor als selectiecriterium bij bedrijfseconomisch ontslag het “afspiegelingsbeginsel” verplicht gesteld. Het afspiegelingsbeginsel wordt binnen één “bedrijfsvestiging” toegepast  per categorie “uitwisselbare functie”. Alle werknemers binnen de categorie uitwisselbare functie worden ingedeeld in vijf leeftijdsgroepen, waarna rekenkundig wordt bepaald welke werknemer per leeftijdsgroep moet worden voorgedragen voor ontslag. In iedere leeftijdsgroep is dit als eerste de werknemer met het kortste dienstverband.

De vaststelling wat een bedrijfsvestiging is, is dus (ook) van cruciaal belang. Indien dit niet correct wordt vastgesteld, zal dit immers tot afwijzing van de ontslagaanvragen door het UWV WERKbedrijf (hierna: UWV) leiden. De “verkeerde” werknemers zijn voorgedragen.

Wat onder een bedrijfsvestiging wordt verstaan, wordt toegelicht in de Beleidsregels. Bij de bepaling wat nu wel en nu niet een bedrijfsvestiging is zijn twee elementen van belang, namelijk het optreden in de maatschappij (extern) en het organisatorisch verband (intern). Voor beide elementen worden in de Beleidsregels een aantal (niet limitatieve) kenmerken genoemd die in onderlinge samenhang beschouwd dienen te worden. Het is de werkgever die de benodigde informatie aan het UWV dient te verschaffen om een juiste afweging te maken.

Is iedere aparte locatie een bedrijfsvestiging als hiervoor bedoeld? Of kun je meerdere locaties tezamen als bedrijfsvestiging aanmerken?

Bij het bepalen van de wijze waarop de noodzakelijke krimp van het personeelsbestand doorgevoerd kan worden, speelt kortom de vraag of een locatie beschouwd kan worden als bedrijfsvestiging. Indien de onderneming op één locatie kinderopvang aanbiedt, zal de vaststelling van de bedrijfsvestiging geen probleem opleveren. De locatie en de bedrijfsvestiging vallen in dat geval samen. Kinderopvangorganisaties verzorgen in de praktijk echter doorgaans vanuit verschillende locaties kinderopvang. In dat geval is de vaststelling van de bedrijfsvestiging complexer.

Het doorvoeren van een reorganisatie is een langdurig traject waarin ook overleg met de ondernemingsraad en vakbonden gevoerd moet worden voordat überhaupt over wordt gegaan tot het starten van ontslagprocedures.  Het verdient daarom aanbeveling om aan het begin van het traject duidelijkheid te krijgen over de vraag of één locatie als bedrijfsvestiging kan worden beschouwd. Dit vormde recent voor een kinderopvangorganisatie aanleiding aan het UWV deze vraag voor te leggen. Het UWV beantwoordde deze vraag uiteindelijk met een ja, waarbij de branche specifieke elementen zoals de vertrouwensband tussen kind-leidster-ouder en de concrete eisen die volgen uit de Wet Kinderopvang van groot belang werden geacht. Daarnaast was het UWV ontvankelijk voor het argument dat het toepassen van het afspiegelingsbeginsel organisatie breed in de kinderopvang tot een groot aantal personele verplaatsingen kan leiden. Ook werd geconstateerd dat door het op deze wijze bepalen van de noodzakelijke krimp in een functiecategorie het probleem van een teruggevallen kindbezetting op de verschillende locaties doorgaans niet wordt opgelost.

In de praktijk blijkt dat de afname van de kindbezetting varieert van locatie tot locatie. Per locatie varieert de afname zelfs per dag van de week. Het opvangen van de verminderde kindbezetting en het daaraan aanpassen van de noodzakelijke bezetting van het personeel, vormt per locatie dan ook al een uitdaging. Het wordt beduidend ingewikkelder indien het probleem organisatie breed aangepakt zou moeten worden. Op sommige locaties zal de vraag naar kinderopvang en de kindbezetting op niveau zijn gebleven, terwijl op andere locaties op alle dagen of slechts op sommige dagen sprake zal zijn van een afname van de kindbezetting die tot een personele overcapaciteit leidt.

Het afspiegelingsbeginsel houdt begrijpelijkerwijs geen rekening met branche specifieke bijzonderheden. Bij toepassing van dit selectiebeginsel organisatie breed, dienen alle medewerkers in een functiecategorie van alle locaties samen te worden genomen, waarna binnen deze groep medewerkers rekenkundig bepaald wordt wie voor ontslag wordt voorgedragen. Deze benadering houdt derhalve geen rekening met het feit dat op sommige locaties geen reden tot ingrijpen bestaat. De consequentie van deze werkwijze is dat ook ontslagen doorgevoerd moeten worden op de locaties waar de kindbezetting op niveau is gebleven, terwijl op locaties waar dit niet het geval is geen ontslagen vallen. Rooster technische problemen laten zich organisatiebreed nog meer voelen.

Op deze wijze heeft de kinderopvangorganisatie haar probleem dus nog niet opgelost. Zij zal vervolgens met de werknemers op de locaties waar sprake is van een overcapaciteit door de afname van de kindbezetting in overleg moeten treden over een wijziging van werkplek c.q. standplaats. Een wijziging van arbeidsvoorwaarden dus, waarbij de vraag opkomt of een werknemer aan deze wijziging zijn/haar medewerking moet verlenen. Een wijziging die bovendien als bijkomstig effect heeft dat de vertrouwensband tussen kind-leidster-ouder ook verbroken wordt op locaties waar dit niet noodzakelijk is. In een sector waar de kwaliteit van de dienstverlening en klanttevredenheid gebaseerd is op deze vertrouwensband, hecht de organisatie maar ook de klant en oudercommissie aan het waar mogelijk voorkomen van verbrekingen van deze band.

De benadering van de afname van de kindbezetting per locatie maakt maatwerk mogelijk en heeft als voordeel dat locaties gevrijwaard blijven van maatregelen waar deze ook niet nodig zijn. Ook wordt de rust binnen de organisatie minder verstoord. De kind-leidster-ouder vertrouwensband blijft waar mogelijk in stand en in de locaties waar de kindbezetting geen aanleiding vormt voor een krimp van het personeelsbestand blijven de vertrouwde medewerkers werkzaam.

In tijden van crisis valt het oordeel van het UWV dan ook toe te juichen. De vakbonden zijn als werknemersvertegenwoordigers minder gecharmeerd van het oordeel. Of dit terecht is valt overigens te bezien. Ook voor de (individuele) werknemer bleek in het voorgelegde geval immers voordeel aanwezig. Een benadering per locatie leidde tot een kleiner aantal aan boventalligen dan de benadering organisatie breed en voorkwam een ook door werknemers niet gewenste stoelendans met toename van reistijden. Of het oordeel navolging zal krijgen, zal afhankelijk zijn van de organisatie van de kinderopvangonderneming. Dat het mogelijk is om de verminderde vraag naar kinderopvang per locatie aan te pakken, staat met het oordeel van het UWV in ieder geval vast.